如何判断是否符合PPP示范项目要求

据悉财政部正在对10个省市的23个PPP示范项目进行督导。在业内人士看来，财政部此次督导的最根本意图是明确PPP示范项目“能进能出”的动态调整机制，也就是说，对于不符合示范项目条件的，将剔除出示范项目名单，并不能继续享受示范项目财政补贴。但是，迄今为止，对什么样的项目符合PPP构成要件，所有规定均语焉不详。本文试图对构成PPP合同应具备的条件进行法律探讨，供实践中参考。

财政部对示范项目的要求

财政部2015年57号文《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》中明确规定，“确保上报备选示范项目具备相应基本条件。”“项目所在行业已印发开展PPP模式相关规定的，要同时满足相关规定。”“符合PPP模式特征的，将作为实施范例进行推广。不符合PPP模式特征的，财政部将督促实施单位进行整改，或不再作为示范项目推广。”

57号文同时从反面指出“对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。”“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。”

对于示范项目应具备的条件，或PPP模式特征，57号文并未从正面展开说明，只提到“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。”

关于遴选第一批示范项目的财金2014（112）号文《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》中也没有直接对PPP示范项目的条件予以明确，仅规定“确保示范项目操作规范，符合《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（《通知》）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（《操作指南》）和标准化合同文本等一系列制度要求。”

财政部、发改委对PPP项目的定义

除《项目合同指南》外，目前财政部尚未出台PPP项目的标准化合同文本，上述《通知》和《操作指南》作为财政部关于PPP项目的基础性规范文件，也并未对PPP项目的权利义务边界和交易条件边界做出具体界定。目前，判断是否构成PPP项目，只能借助于这些规定中关于PPP的定义。

按照《通知》规定，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作， 并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

该定义采用的是国际上PPP最广义的定义，用语模糊，操作性差。例如，什么是长期？怎样算合作关系？如何判断社会资本承担了“大部分”工作？除了通常模式外有哪些非通常模式？

发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对PPP的定义是：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。该定义比财政部的更具体，但实操中也很难判断什么是“购买服务”的PPP？如何符合“利益共享、风险分担”？怎样构成“长期合作关系”？另外，该定义将股权合作与购买服务和特许经营并列，混淆了政府通过股权投入提供可行性补贴与政府将公共产品或服务的职责授权给社会资本的关系。PPP的本质是政府将公共产品或服务的提供职责交给社会资本，股权合作只是在这种合同关系的基础上，增加了股权层面的结合，并不能单独构成一种PPP形式。

国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（即42号文）对政府和社会资本合作模式做出了进一步定义：即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。《42号文》强调政府根据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本合理收益，但是此定义并不完整。例如，用户付费形式的PPP不需要政府支付对价，因而没有涵盖在内；另外，PPP模式下公共服务不一定由社会资本提供，比如公立医院PPP，社会资本可能只承担医疗设施的融资、建设和维护，并不直接提供医疗服务。

由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现。保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜，甚至有些堂而皇之作为PPP标杆项目报道。

 

专家观点

针对实践中PPP项目的乱象，济邦咨询的张燎总结了真正的PPP项目应具备的4方面特征：

首先，产出的应该是公共产品，而不是竞争性行业，如房地产、商业项目等；

其次，交易双方应该是政府和社会资本，如果企业和企业之间，则不属于PPP；

第三，PPP应该是长期契约，其中关键一点就是要把运营阶段纳入进来；

最后，项目要有合理的风险分配，保证社会资本有一定的盈利可能。